Internationale vergelijking: ondersteun mensen ín werk

Arbeidsparticipatie van mensen met een beperking door gezondheid: Nederland scoort internationaal gezien ongunstig, en dat al jaren. Uitkomsten van sociaal beleid vergelijken tussen landen is lastig door verschillen in stelsels. De ongunstige Nederlandse cijfers konden in het verleden zeker deels toegeschreven worden aan de internationaal gezien ruimhartige WAO. Sinds de start van de WIA, in 2006, neemt het WAO-restbestand gestaag af. Maar ons land vertoont nog geen erg positieve uitkomsten. Zijn er andere maatstaven? Welk beleid kan werken, in het bijzonder welk overheidsbeleid?

Een nieuwe publicatie steekt meer dan gebruikelijk in op de ‘macrovragen’. De Britse econoom Melanie Jones, werkzaam aan de Cardiff University Business School, onderzoekt al jaren beleid voor bevordering van arbeidsparticipatie van mensen met een beperking door gezondheid. Ze nam nu literatuur door uit vnl. het Angelsaksisch taalgebied, alsmede uit opkomende economieën als India en Vietnam. Het doorzoeken van publicaties uit vele landen kan helpen te komen tot meer universele uitspraken, los van kenmerken van sociaal stelsel en cultuur.

Stelseleffect

Gangbare indicatoren wijzen op verbeteringen in algemene gezondheid. Dat contrasteert met hoe het beroep op regelingen arbeidsongeschiktheid toenam en de mensen moeilijk uit die regelingen komen, meldt Jones. Dat is een van de tegenspraken bij een macro-invalshoek. Dilemma’s in de sociale stelsels spelen volgens haar een rol. Er zijn twee tegenstrijdige doelen: financiële steun aan mensen die niet in staat zijn om te werken en tegelijkertijd degenen die dat wel kunnen aanmoedigen om werk te houden of opnieuw aan te nemen. Ze noemt Nederland als een land met recent succes, “althans wat betreft het terugdringen van de caseloads.”

Nederland ongunstige positie

Jones waagt zich aan een nieuwe vorm van internationale vergelijking, anders dan gebaseerd op output van het sociaal stelsel. Ontwikkelde landen hebben enquêtes onder de beroepsbevolking, met vragen over langdurige gezondheidsproblemen en (arbeids)beperkingen. Jones gebruikt uitkomsten van 2011, kennelijk de meest recente van de 31 EU-landen (geaffilieerde staten inbegrepen).

Jones ziet als duiding van beperking of mensen langdurige (≥ 6 maanden) beperkingen melden qua gezondheid en in alledaagse activiteit. In Nederland is dat het geval voor 12% van de 15-64-jarige bevolking, gelijk aan het gemiddelde van de EU.

Uiteraard bevatten de antwoorden subjectieve elementen. Jones signaleert desondanks gemeenschappelijke patronen. Het percentage mensen dat beperkingen meldt is doorgaans hoger in Noord- dan in Zuid-Europa. Daarin werkt door, zoals Jones vermoedt, dat mensen in hun antwoorden in de enquête bestaande sociale arrangementen meewegen.

Een ander gemeenschappelijk patroon: de percentages zijn hoger voor oudere leeftijdsgroepen en bij mensen met minder formele onderwijskwalificaties. Een voorbeeld: in de hele EU is het aandeel van de 55-64-jarigen dat een beperking meldt 26%, dat is acht keer zo hoog als de 3% onder 15- tot 24-jarigen.

Van de mensen die beperkingen melden, werkt in de EU 47%, terwijl van de mensen zonder beperkingen 67% werkt. Dat is een verschil van 20 procentpunten. Landen verschillen wat betreft deze kloof in arbeidsparticipatie van beperkte mensen die wel of niet arbeidsongeschiktheid melden. De meest gunstige uitkomst betreft Luxemburg: daar zegt 17% van de 15-64-jarigen genoemde beperkingen te hebben, dat is bijna de helft meer dan in Nederland. In Luxemburg is bedoelde kloof in arbeidsparticipatie slechts 2 procentpunten. Het nagenoeg andere uiterste is Nederland, met een verschil van 38 procentpunten!

Wetgeving van invloed ?

Jones zoektocht naar meer universele uitspraken, los van stelsel en cultuur, blijkt moeizaam. In de VS wijst recent onderzoek op verdwijnen van de kloof bij een ‘positieve bedrijfscultuur’. Overeenkomstige studies in het VK blijken op dit punt minder overtuigend.

De auteur constateert dat vele landen de afgelopen decennia wetgeving hebben gemaakt tegen discriminatie. Daarbij zijn er gespecialiseerde colleges e.d. die uitgebreide jurisprudentie leveren ter bevordering van daadwerkelijke gelijke behandeling. Het vele onderzoek daarover geeft nauwelijks bewijs voor een positief effect van zulke wetgeving op bedoelde arbeidsparticipatie. De auteur beschrijft research in de Verenigde Staten. Daar verschillen deelstaten qua wetgeving en wettelijke quota voor arbeidsdeelname van mensen met een (gezondheids)beperking. Dat maakt analyses mogelijk: die wijzen uit dat wetgeving noch quota enig wezenlijk effect hebben.

Nog niet de helft van verschillen in werk of inkomen tussen wel of niet beperkte mensen is te verklaren door goed waarneembare factoren, zoals met name opleiding. Waarschijnlijk speelt discriminatie een rol. De mate daarvan is niet reëel te bepalen. Immers, er zijn geen goede waarnemingen (mogelijk) die de invloed van de beperking(en) op de productiviteit en werkvoorkeuren adequaat onderscheiden van discriminatie. Die wordt daardoor mogelijk overschat.

Longitudinaal onderzoek

De meeste studies zijn cross-sectioneel en daarmee beperkt: mensen en situaties worden op één moment vergeleken. Longitudinaal onderzoek kan dynamische patronen rond beperkingen beter in beeld brengen. Uit haar behandeling van zulk onderzoek noemt Jones als highlight dat beperkingen voor velen niet permanent zijn! Verder geeft dit type onderzoek inzichten in de impact van het moment van intreden van beperkingen. Jones ziet aanwijzingen voor de werking van de ‘menselijk kapitaal theorie’. Mensen verwerven met de tijd meer menselijk kapitaal; beperkingen die op hogere leeftijd intreden brengen dus ingrijpender nadelen met zich; tegelijk geldt dat beperkingen met het stijgen van de leeftijd meer onvermijdelijk zijn, én wellicht moeilijker te ondervangen vanwege onder meer een verminderd aanpassingsvermogen. Dit onderstreept ook het belang dat ‘jong-gehandicapten’ gestimuleerd moeten worden om te investeren in handicapspecifiek menselijk kapitaal. Jones: “Het identificeren van de causale invloed van een handicap is moeilijk, maar het bestaande longitudinale bewijs wijst op een negatief begineffect, dat voor mensen met een ernstige en aanhoudende handicap in de loop van de tijd verergert.”

Beleid

Welk beleid werkt? Jones constateert dat duidelijkheid daarover misschien wel de belangrijkste omissie is in de literatuur, ondanks aanzienlijke politieke en beleidsmatige aandacht in veel ontwikkelde landen. Het beschikbare onderzoek is gefragmenteerd, het betreft individuele regelingen, quota, beschutte werkgelegenheid, loonsubsidies, hervorming van sociale zekerheid en ondersteuning van werkgelegenheid. Alles in een specifieke context en moeilijk generaliseerbaar. Het dieper gaande internationaal onderzoek over wetgeving voor gelijkheid, toont vooral hoe complex en moeilijk de uitdaging is. De wetenschap levert geen consensus over wat voor beleid werkt.

Maatwerk

Jones wijst erop dat beperkingen zeer verschillend zijn. Het type, de ernst en de chroniciteit beïnvloeden de achterstanden sterk. “Ze zijn daarom waarschijnlijk cruciaal voor het ontwerpen van effectieve ondersteuningsmechanismen. Recente studies onderstrepen inderdaad het belang van een meer op maat gemaakte beleidsreactie en, in het bijzonder, het afstemmen van individuele jobvereisten op functionele beperkingen om de negatieve productiviteitseffecten op het werk te verzachten. In overeenstemming hiermee wordt steeds meer het belang erkend van [de inzet van] de werkgever en van een effectieve bedrijfsgezondheidszorg op het werk bij het ondersteunen van flexibiliteit en aanpassing van het werk om werknemers in staat te stellen werk te behouden en / of opnieuw aan te nemen.”

Met genoemde “recente studies” doelt Jones waarschijnlijk op haar recente publicatie met medeauteurs. Die geeft – weliswaar beperkte – evidence over het volgende. In de crisis van 2008-2009 werd het opkomende nadeel, zoals stijgende werklast, voor beperkten gematigd bij aanwijzingen over het bestaan van gelijkheid op de werkvloer.

De rol van de overheid is belangrijk, stelt Jones tenslotte. Ze moet werkgevers stimuleren, het stelsel van sociale zekerheid moet beperkten ondersteunen, “in werk”, benadrukt de auteur. Ze sluit af met het aloude dilemma: “Daarentegen bieden veel huidige sociale regelingen steun die afhankelijk is van het niet werken. Het verbreden van toegestaan ​​werk en / of het verstrekken van tijdelijke financiële steun om werkgerelateerde aanpassingen te vergemakkelijken, lijkt gehandicapten meer te stimuleren om aan het werk te blijven of weer aan het werk te gaan, wanneer zij daartoe in staat zijn.”

Conclusie voor Nederland?

Nederland scoorde en scoort internationaal gezien ongunstig qua aantallen arbeidsongeschikten als output van de sociale zekerheid. Ook geeft ons land geen positief beeld als we afgaan op perceptie van de mensen zelf over arbeids(on)geschiktheid. Jones eerder genoemde vermoeden suggereert dat bij ons en elders in noordelijk Europa mensen een ruimere opvatting van (arbeids)beperkingen hanteren onder invloed van het sociale stelsel. Wie dit als verklaring wil hanteren, moet óók onder ogen zien dat een strategie voor meer arbeidsparticipatie de subjectieve beleving van mensen moet verdisconteren: een stevige opgave.

Jones’ artikel onderstreept vooral hoe lastig de opgave is om arbeidsbeperkten (meer) aan het werk te houden of te brengen. Maatwerk per individu en werkplek is aangewezen. Werkgever en bedrijfsgezondheidszorg zijn aan zet. De literatuursearch van Jones herbevestigt de Nederlandse insteek om ‘alles uit de kast te halen’ om te voorkomen dat werkenden blijvend uitvallen

Geplaatst 4 mei 2021

 

Het artikel van Jones, in IZA,

https://wol.iza.org/articles/disability-and-labor-market-outcomes/long