Heeft de toeslagenaffaire impact voor het professioneel oordeel van bedrijfs- en verzekeringsarts?
Er is de roep om meer maatwerk. “Maar ook maatwerk kan leiden tot groot individueel onrecht.” Zo opent hoogleraar Paul de Beer zijn artikel ‘Maatwerk is geen oplossing’ op de site van het wetenschappelijk bureau van de PvdA. Zijn betoog geeft ook aanknopingspunten voor het opnieuw doordenken van de rol van bedrijfs- en verzekeringsartsen zoals bij WIA-claims. Het laat zich uiteindelijk lezen als een bevestiging-in-grote-lijnen van hun huidige werkwijze. Dat kan een opsteker zijn voor de beroepsgroepen. En een pleidooi voor een instrument als het BAR?
Mensen verschillen
De overheid heeft volgens De Beer drie mogelijkheden voor omgaan met verschillen tussen burgers. Een korte duiding, met de werking ervan, ziet er als volgt uit.
- Verschillen negeren, bijvoorbeeld de voor ieder gelijke AOW-leeftijd: eenvoudig, helder, rechtsgelijk. (De Beer noemt hier niet de kinderbijslag die onafhankelijk van het inkomen van ouders wordt gegeven. Andere auteurs rekenen die wel tot een categorie als deze. Hoe dan ook, in Nederland is teughoudenheid met de kinderbijslag deels gecompenseerd met een wel inkomensafhankelijke toeslag, het kindgebonden budget.)
- Bewust onderscheid maken, om specifieke probleem te helpen oplossen of verlichten. Toeslagen zijn er hét voorbeeld van: bedoeld voor wie daadwerkelijk onvermijdelijke kosten maakt en een beperkte eigen draagkracht heeft. Dat vraagt precieze omschrijving van voorwaarden, en toepassing daarvan zonder aanziens des persoons. “Helaas kan dit soms gruwelijk misgaan, zoals we sinds de toeslagenaffaire weten.” Onderscheid geeft gemakkelijk fouten bij het aanvragen van uitkering of een toeslag, én bij het beoordelen van de aanvraag. Bovendien wringen de voorwaarden dikwijls met de individuele omstandigheden. Verdere differentiatie in regelgeving betekent echter meer complexiteit en kans op fouten.
- Zo klinkt dus steeds luider de roep om maatwerk. “Maatwerk betekent dat de uitvoerende instantie of ambtenaar de ruimte (discretionaire bevoegdheid) krijgt te bepalen welke toeslag of uitkering voor een individuele burger het meest toepasselijk is. Terwijl het onmogelijk is in de wetgeving met alle verschillen in omstandigheden tussen burgers rekening te houden, kunnen uitvoerende ambtenaren wel in ieder individueel geval een andere afweging maken.”
Ruis
Het is niet ongebruikelijk om – binnen grenzen – een oordeel over een toekenning aan experts te laten. De inzet van bedrijfs- en verzekeringsartsen bij de WIA-claim is er een voorbeeld van. Maar, het oordeel van experts bevat veel “ruis”. De Beer haalt het recent verschenen boek “Noise” aan, d.i. ruis in de Nederlandse uitgave. De drie auteurs onderzoeken vanuit psychologie en gedragseconomie hoe en waarom mensen vatbaar zijn voor ruis bij het nemen van beslissingen. De eerste auteur is Daniel Kahneman, die in 2002 als psycholoog de Nobelprijs voor de economie won. Met de twee anderen beschrijft hij veel experimenten over uiteenlopende oordelen door experts: rechters die op identieke gevallen reageren met enkele weken resp. meerdere jaren gevangenisstraf, artsen met verschillende diagnoses voor dezelfde patiënt, werkgevers die dezelfde kandidaat voor een functie volstrekt anders beoordelen. De verschillende experts die exact dezelfde informatie hebben, komen toch tot sterk uiteenlopende beoordelingen. Bovendien zijn ze vaak niet consistent in de tijd. Eenzelfde expert die na langere tijd nog eens hetzelfde geval krijgt voorgelegd, velt vaak een ander oordeel, soms kennelijk in samenhang met irrelevante factoren als tijdstip van de dag.
Meer deskundigen
“De consequentie is dat maatwerk haast onvermijdelijk gepaard gaat met een hoge mate van willekeur”, schrijft De Beer. Er zijn wel mogelijkheden dat te verminderen. Denk aan training en (bij)scholing van beoordelaars. Ook een optie is meerdere deskundigen te betrekken. Maar dat kan niet door een gezamenlijke bespreking, die immers conformisme in de hand werkt. De oordelen moeten onafhankelijk van elkaar worden geveld. Soms is de informatie liefst door iedere expert apart te verzamelen: een zware belasting voor de aanvrager, die – tot z’n onbegrip -meerdere keren hetzelfde verhaal moet vertellen. De uitvoeringskosten zijn uiteraard hoog.
Algoritmen
Kahneman en de zijnen hebben een voorkeur om meer gebruik te maken van algoritmen. Zulke (computer)programma’s komen tot een beoordeling door zeer strikte en consequente toepassing van de geldende regels op de informatie die over een individueel geval beschikbaar is. De ruis wordt dan volledig geëlimineerd. Nadelen zijn de mogelijke ‘verborgen vooroordelen’ in het algoritme en de per definitie beperkte informatie. De auteurs van “Noise” vinden de nadelen uiteindelijk niet opwegen tegen de voordelen van gebruik van algoritmen. De Beer gaat daarin niet (helemaal) mee. We weten immers weinig of niets van de omvang van de “ruis”, met andere woorden een afweging van voor- en nadelen is niet reëel te maken.
Beide
De Beer stelt overigens dat niet per se een keuze nodig is tussen of een algoritme of menselijk maatwerk. “Het oordeel van een algoritme zou als een standaard of default kunnen fungeren.” Dit lijkt op de soms gebruikelijke “hardheidsclausule” in wetgeving. Een vergelijking met richtlijnen voor (bedrijfs)artsen ligt ook voor de hand: die zijn te volgen tenzij de arts afwijking verantwoorden kan; hetwelk hoe dan ook tijd en inspanning vergt.
Zo’n combinatie van de twee werkwijzen maakt het nodig regelmatig beide (aan elkaar) te toetsen: zijn er medewerkers die systematisch afwijken van het algoritme, wat is er bij hen aan bijvoorbeeld bijscholing te doen? Of geeft dit juist aanleiding het algoritme bij te stellen? Het zal volgens De Beer hoe dan ook nodig zijn de uitvoerende medewerkers resp. professionals de tijd, organisatorische ruimte en inhoudelijke kennis te geven voor gemotiveerd afwijken van het algoritme. Een toeslagenaffaire zou hiermee wellicht te voorkómen zijn geweest, “maar dat wil niet zeggen dat de uitvoering van de toeslagenwet daarmee veel rechtvaardiger zou zijn geweest. In plaats van ‘ongekend onrecht’ zou er dan sprake zijn geweest van ‘onzichtbaar onrecht’.”
Rechtsgelijkheid in de waagschaal
Ruimte voor maatwerk lijkt wellicht op het eerste gezicht aantrekkelijk, maar betekent even goed onrecht, zij het minder zichtbaar. De Beer vreest dat door meer maatwerk de ontwikkeling van de verzorgingsstaat een eeuw wordt teruggedraaid. Hij noemt het voorbeeld van de Armenwet die mensen afhankelijk maakte van functionarissen van gemeenten en charitatieve instellingen. De Bijstandsregelgeving werd grotendeels strikt genormeerd.
Wel wil De Beer meer ruimte voor uitvoerende professionals “.. om gemotiveerd af te wijken van de letter van de wet of van het advies van een algoritme. Dit zou echter wel een uitzondering moeten zijn, aansluitend op het advies .. om een hardheidsclausule in te voeren.” Dit zou goed moeten worden gemonitord, op systematische afwijkingen en mogelijke bias in regels of bij uitvoerders. Kritisch kijken naar de uitvoering van wetten en regels is een goede zaak. “Het risico is echter dat we, uit angst dat er nogmaals een toeslagenaffaire komt, te veel naar het andere uiterste doorslaan. Dan zal systematisch onrecht worden vervangen door willekeurig onrecht, doordat burgers te sterk afhankelijk worden van het wisselvallige oordeel van uitvoerende professionals.”
Per saldo
Tot zover De Beer. Het in de laatste zin genoemde risico, te sterke afhankelijkheid van wisselvalligheid in professionele oordelen, lijkt niet of weinig aan de orde bij de WIA-claim. Daar werken twee professionals, de bedrijfs- resp. verzekeringsarts, onafhankelijk van elkaar. Het neemt niet weg dat het debat over maatwerk in Nederland de aandacht verdient van de arboprofessionals.
Paul de Beer op de site van de Wiardi Beckman Stichting, 25 oktober 2021
AANVULLING D.D. 7 NOVEMBER 2021, VERDUIDELIJKING
De Beer kreeg veel reacties, reden voor hem om op LinkedIn wat algemene opmerkingen te plaatsen voor wegnemen van mogelijke misverstanden en verhelderen van zijn standpunt.
Tegen welke vorm van maatwerk keerde De Beer zich?
“Maatwerk kan heel verschillende vormen aannemen. Daarover ben ik in mijn artikel niet voldoende helder geweest. De meest vergaande vorm van maatwerk is dat een uitvoerende professional in ieder individueel geval op basis van algemene regels een afzonderlijke afweging maakt, bijvoorbeeld voor de toekenning van een uitkering of een re-integratievoorziening. De minst vergaande vorm van maatwerk is dat een uitvoerder in uitzonderlijke gevallen kan afwijken van een standaardregel, omdat die regel in die gevallen onredelijk of onbillijk uitpakt. Dit is het geval als er in de regeling een hardheidsclausule is opgenomen.
Mijn waarschuwing voor de risico’s van maatwerk betreft de eerste, meest vergaande vorm van maatwerk.” .. “Voor alle duidelijkheid: ik bedoel met maatwerk niet dat er in de wet- en regelgeving zelf wordt gedifferentieerd tussen verschillende groepen. Ik gebruik de term uitsluitend voor de uitvoering van wetten en regels.”
Ruimte voor professioneel oordeel
De Beer gaat nu ook explicieter in op de situaties waar de wetgeving ruimte laat voor (afwegingen binnen) het professionele oordeel of er om vraagt. Denk aan eerder genoemde rol van bedrijfs- en verzekeringsartsen bij de WIA-claim.
Volgens De Beer geldt dat “.. ook in dit geval de kans groot is dat verschillende professionals in identieke gevallen tot verschillende oordelen komen. .. In dergelijke gevallen is het wenselijk dat professionals meer ‘evidence based’ werken. Dat wil zeggen dat zij hun oordeel zoveel mogelijk baseren op gevalideerde (wetenschappelijke) kennis. Expertsystemen kunnen hierbij behulpzaam zijn. Die dwingen een professional niet tot een bepaalde keuze, maar bieden wel meer houvast om een keuze op te baseren. Als alle professionals gebruik maken van hetzelfde expertsysteem zal dit de variatie in beslissingen (en dus de ‘ruis’) verminderen. Ook in dit geval is het weer zaak om de afwijkingen van de adviezen van het expertsysteem goed te monitoren om hierin patronen te ontdekken.”
De politiek verantwoordelijk voor kwaliteit regelgeving
De auteur sluit af: “.. hoewel bij de toeslagenaffaire vaak met de beschuldigende vinger is gewezen naar ambtenaren bij de belastingdienst en rechters (inclusief die van de Raad van State), was de kern van het probleem natuurlijk dat de regels niet deugden. En daarvoor is in laatste instantie het parlement verantwoordelijk. Het zou een grote vergissing zijn om te denken dat maatwerk de oplossing is voor slechte regelgeving. Slechte regels moeten verbeterd worden, en niet geaccepteerd omdat uitvoerende ambtenaren van die regels mogen afwijken. Een hardheidsclausule die het mogelijk maakt in uitzonderlijke gevallen van een regel af te wijken kan, zoals hierboven betoogd wel helpen om gebreken in de bestaande wet- en regelgeving op het spoor te komen. Maar uiteindelijk is het natuurlijk aan de regering en het parlement om op grond daarvan de regels te verbeteren en de beste balans te zoeken tussen rechtvaardigheid en uitvoerbaarheid.
Opnieuw: per saldo
Het debat over maatwerk in Nederland verdient de aandacht van de arboprofessionals. Onbedoeld (?) leidt De Beers betoog voor hen tot een complimentje over hun werkwijze bij oordeelsvorming bij de WIA-claim: hij onderstreept het belang van evidence-based werken, expertsystemen (denk aan richtlijnen) en de noodzaak om afwijkingen te verantwoorden en te monitoren. Bekend voor hen, en het laatste punt, monitoren, is expliciet ingebouwd door de tweeledige onafhankelijke beoordeling door bedrijfsarts- resp. verzekeringsarts. Bovendien bevat het stelsel een stevige prikkel tot zoeken van alternatieven om aankloppen bij de WIA-poort te vermijden.
Paul de Beer aanvullend, reagerend op reacties, LinkdIn 5 november 2021